[xxiii]我国台湾地区中央法规标准法第2条规定：法律得定名为法、律、条例或通则。

地方国家机关除联邦制外通常不享有确认权。动员是一种积极的紧急对抗措施，其目的在于发动全体国民共同奋斗，对付紧急危险局势，尽力减少紧急危险事态给国家和国民所造成的损失。

[19]笔者认为，紧急状态的形成，至少需要同时具备以下几个条件：一是危险的异常性，即使国民的生命健康、财产安全或国家财产、政权处于危险之中。具体可采用以下做法： 一是明确限定中止宪法有关公民权利条款实施的范围。为了保护国民的基本权利、防止紧急行政权的滥用，一方面必须明确规定限制、中止的范围、时间和条件，另一方面必须确定人权保护的最低标准。三是设定紧急裁量权行使的基本规则，如平等规则、比例规则等。如果政府面对紧急状态视而不见、充耳不闻或泰然处之，或者面对紧急状态仍然恪守平时的法律规则，采取太平时期的措施和手段，则人民的生命健康和财产将受到极大的损害，国家、社会或公共利益将遭受难以弥补的损失，甚至国将不国。

但在现代民主宪制国家，这些问题大都得到了否定回答。法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段。[76]剩下一个长期处于紧急状态的地区，是长期受到分裂运动和恐怖袭击困扰的、英国下属的北爱尔兰。

9·11事件以后，必要更成为布什政府制定所有政策和法令的效力源泉。群体性事件的发生，往往是多种社会矛盾长期积聚的结果，参与群众多、社会影响面广。[69]波斯纳法官更主张宪法，不让步就折断，认为在当前的恐怖主义和大规模杀伤性手段急剧扩散的时代，根据必要之法，宪法和公民权利都应当进行调整。[36]暴政一词也源于古希腊，是指一种由暴君统治之下的国家政体。

[55]紧急权力和相关法律在这些类型的国家也存在。戴维斯法官出具的多数意见认为：作为一个公民，当法院在内战期间仍然运转的时候，米利根不应该被军事委员会审判。

20世纪民主、宪政、法治在全世界广泛推行的同时，紧急权力和紧急状态法律条款也融入绝大多数国家的宪法典和一些部门法中，并在战争、动乱、灾害、传染病、罢工、经济危机、恐怖主义等情形下得以适用，甚至在毒品贸易、虐待儿童、1999年WTO西雅图会议、2004年八国首脑会议、2006—2007赛季的欧洲足球赛等社会问题上也得到延伸适用。至于人大常委会对武装力量的监督，尚没有规定。之后，林肯为这些特权行为辩护：我关于尽力维护宪法的誓言，赋予了我责任，要用一切必要的手段来维护以该宪法为其根本法的那个政府和国家。陈新民教授在此将该法公布的时间定为1848年8月9日，但是根据C. L. Rossiter教授的引述材料，该法出台时间应为1849年8月9日，参见前引[7]，C. L. Rossiter书，第82页以下。

公元前22年，元老院试图为奥古斯都提供独裁官职位，但被拒绝。建国前期的各种紧急事件，例如朝鲜战争、治理淮河水灾、海城大地震、中苏边境冲突等等，也都是通过政治动员方式得以应对。不过，《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》、《国家大规模群体性事件应急预案》等至今仍属秘密文件的规范性文件，规定了一个较为完整的综合治理体系。[27]戴雪也指出，必要既是个人正当防卫的理论基础，也是国家军事防卫的理论基础。

《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社1963年版，第31页。[34]1942年，罗斯福总统为了使国会废除一部价格控制法案，对国会宣称：在国会无法行动或行动不足的情况下，我将承担责任，并将行动起来……美国人民可以相信，在我们自身安全的要求下，我将毫不迟疑地使用任何授予我的权力，以击败我们在世界任何一个角落的敌人。

这种模式下的紧急权力法律，只是为不受约束的紧急权力提供法律外壳而已。弗里德里希认为，中世纪封建国家的君主通过委托官制度，建立了君主制中央集权国家，反而颠覆了中世纪封建社会权力分散的宪政秩序，因此，应当以宪法专政和违宪专政的分类，取代委托专政和主权专政的划分。

罗马共和制结束以后，iustitium被奥古斯都用在其亲属过世之时，以防止可能出现的动乱。1926年7月，广州国民政府为北伐战争专门颁行了《戒严条例》。自由主义理论盛行于18世纪和19世纪早期，主张明确划分常态法律秩序和紧急状态。如果拒不离开，将被捕下狱。前者从古至今一直不断出现，而后者主要兴起于20世纪，基于民主政体和法治国家在世界各地迅速发展、各类紧急事件变得更为严重的背景下出现的。对于当时全球性的经济危机和社会冲突，法国也采取国会制定法律授予内阁紧急权力的方式进行治理。

[34][美]亚伯拉罕·林肯：《林肯选集》，朱曾汶译，商务印书馆2010年版，第282页。但是，由于专政内在的专断色彩，并且在罗马共和末期被苏拉、凯撒频繁利用以颠覆罗马共和体制，因此受到李维等著名史家的贬低或质疑。

2003年以来，在SARS危机等紧急事件的冲击下，逐渐形成了一个庞大的非常法律体系，以突发事件应对法为代表的紧急权力法律制度，是非常法律体系的主要组成部分。行为人既不是执行法律也不是违反法律，仅仅是纯粹的事实行为，不涉及法律评价。

[46]Hugo Preuss, Reichsverfassüngsmassige Diktatur, 13Zeitschrift Für Politik 101，113(1924). [47]Frederick M. Watkins, The Problem of Constitutional Dictatorship, Public Policy: A Yearbook of the Graduate School of Public Administration, edited by C. J. Friedrich and Edward S. Mason, Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1940. [48]Carl J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America, 4th ed.，Waltham, MA: Blaisdell, 1968，pp.558-560. [49]前引[7]，C. L. Rossiter书，前言。该模式的原则精神也在各项法律和应急预案中持续得到体现，特别是各项应急预案，几乎都遵循了统一领导、协同应对的政治动员模式本质精神，《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》等还专门规定了社会力量动员与参与机制，国防动员法、《民用运力国防动员条例》等法律法规也体现了该模式的原则理念。

1950年代的治理淮河水灾工程和江西余江县消灭血吸虫病，1960年代的全民备战、全民备荒运动，1970年代全国性的地震群测群防运动，就是该模式的著名实践事例。该书对古罗马、德国、法国、英国和美国等大国的紧急权力制度进行了系统的总结、介绍和归纳，提炼出一系列重要的理论命题。这种模式又被称之为严格执行观点：在紧急状态下，规则没有也不应该被放宽。(1)明确列举规定紧急权力运行的前提条件——紧急状态，紧急权力源于法律、只能依法行使，否则必须承担责任。

不过仅从规范来看，备案和专项工作报告只涉及政府一方的行为，没有涉及人大常委会在此之后的作为，而监督则是双方的互动，因此这一监督机制还有很大的完善空间。[80]从此以后，各方面法律制度在中国得到重建。

迄今为止，出现在中国的紧急权力制度大致有如下多元发展形态。[52]Jules Lobel, Emergency Power and the Decline of Liberalism, 98Yale L. J.1385，1387-1399(1989). [53]Oren Gross, Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always be Constitutional？，112Yale L. J.1011，1023(2003). [54]前引[1]，Oren Gross等书，第110页以下。

法律规定围困状态的存续期间，期满自动终结。紧急状态消失以后，正常状态得以恢复，紧急权力必须接受民主代议机构或司法机构的合宪性或合法性审查，以获得法律效力或承担法律责任。

1810年，杰斐逊在一封信中阐述了他对特权的看法：死板地遵守成文法以致失去了祖国，也就失去了法律本身，失去了生命、自由、财产以及所有那些与我们一同享受那些东西的人，从而荒唐地为了手段而牺牲了目的。[22]美国的相关单行法也数不胜数：自1933年美国国会开始大规模紧急立法起，截至1974年，国会颁行了至少470部紧急法律，授予执行机构广泛的紧急权力，影响了美国社会的方方面面。[7]C. L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies, New Brunswick, N. J.：Transaction Publishers, 2002，pp.17-19. [8]治权是执政官从国王那里继承的一种原本的、统一的最高权力，以军事权力为基点，包括政府职能的权力和司法权。至于什么是必要的措施，则留给执法者自由裁量。

紧急权力更不得改变权力分立等国家政体，法国、葡萄牙、西班牙、匈牙利、克罗地亚、马其顿、巴拉圭等国家的宪法规定：在紧急状态期间，国会不得被解散。很多国家的宪法规定只能由议会宣布紧急状态。

该法还列举式地规定了军官有权限制的公民基本权利类型，并特别规定在围困状态期间，军人与平民的案件一概由军事法庭审理，实行一审终结。危机的结束，必须伴之以尽可能地恢复到宪法专政建立之前存在的政治和政府状态中。

[58][意]罗伯特·隆波里等著：《意大利法概要》，薛军译，中国法制出版社2007年版，第15页。[28]20世纪意大利公法学家桑蒂·罗马诺认为，必要性可以说是一切法律首要的、原初的来源，与它相比，其他来源可视为派生性的。